ШОС пройдет испытание расширением

«Свое значение ШОС не потеряет, если конечно Китай не столкнется внутри организации с серьезной оппозицией своим планам. ШОС понадобится Китаю больше для институционального и договорно-правового закрепления многосторонних экономических проектов и вопроса создания зоны свободной торговли с ЕАЭС», — эксперт ИМЭП Аскар Нурша (Казахстан, Алматы), о перспективах организации в интервью, специально для CABAR.asia.

 

В Астане прошел очередной саммит ШОС, который большинство СМИ уже называют историческим. Отчасти это объективная оценка. Ведь Шанхайская организация впервые за 16 лет меняет состав своих участников. Включение в это объединение двух ядерных держав – Индии и Пакистана, вызывает естественное беспокойство и резонанс в мировом сообществе.

Между тем для самих участников шанхайского объединения включение новых членов, похоже, что не кажется таким радужным. Ведь, привычная система в Организации, сложившаяся за полтора десятилетия, будет изменена. Более того, расширение фокуса внимания ШОС в южном направлении не отвечает интересам центральноазиатских республик.

Наблюдатели из России и Китая также неоднозначно оценивают перспективы дальнейшего функционирования ШОС в новом статусе. Среди российских экспертов популярным стало мнение о том, что уникальная функция ШОС, которая заключалось в использовании принципа консенсуса теперь может быть потеряна. И новом составе участникам все сложнее будет договориться.

В этом контексте, интересным представляется мнение казахстанской стороны, которая весь прошедший год председательствовала в ШОС и провела саммит глав государств.

CABAR.asia: Этот год ознаменован для ШОС расширением и принятием Индии и Пакистана в ее ряды. Почему, несмотря на заявленную открытость организации, вопрос о ее расширении решался длительное время?

Аскар Нурша: Чтобы ответить на этот вопрос надо сделать краткий экскурс в историю организации. С 1996 по 2001 гг. «шанхайская пятерка» провела большую и действительно эффективную работу по укреплению мер доверия в военной области и в направлении транспарентности в районе границ, что позволило урегулировать существовавшие территориальные вопросы, доставшиеся в наследство от отношений между СССР и Китаем. Это создало хороший задел для выхода стран пятерки на более высокий уровень сотрудничества. Было решено не останавливаться на достигнутом, развивать политический диалог и расширять спектр вопросов многостороннего сотрудничества. Под влиянием данных процессов возникла Шанхайская организация сотрудничества, фокус усилий которой сосредоточился на вопросах региональной безопасности с акцентом на борьбу с «тремя силами зла» — терроризмом, экстремизмом и сепаратизмом.

Появление в результате антитеррористической кампании США военных баз США и стран НАТО в Центральной Азии, с одной стороны, и прокатившиеся на постсоветском пространстве «цветные революции» к середине «нулевых» годов актуализировали диалог стран-участниц ШОС в сфере обеспечения региональной стабильности, повысив в их глазах актуальность ШОС как инструмента региональной геополитической системы сдержек и противовесов. ШОС важна тем, что на ее площадке вырабатывался новых механизм отношений России и Китая в Центральной Азии, а также стран Центральной Азии с Россией и Китаем.

На этом фоне шел процесс институционального развития ШОС. Ее члены озаботились развитием помимо политико-дипломатической, двух других корзин – торгово-экономической и гуманитарной. В этот период схожим образом развивались другие региональные организации и модели взаимодействия России и ее региональных и международных партнеров. Отмечу, что по шаблону схожие инициативы по развитию «корзин» и институциональных форм выдвигались странами-участницами в рамках большинства указных организаций.

Далее, в процессе развития организации был поднят вопрос о запуске на базе ШОС механизма многостороннего экономического сотрудничества. Однако он не был сформирован и задействован в полной мере, поскольку большинство внешнеэкономических и торговых задач решалось на двустороннем уровне. На эти годы пришлась активизация экономической и энергетической дипломатии Китая, который к концу первого десятилетия XXI в. резко нарастил свое присутствие и укрепил позиции в Центральной Азии.

К началу второго десятилетия в регионе ШОС мы видим взаимодействие и сочетание двух основных трендов – углубление процессов евразийской интеграции и усилия Китая по сохранению доступа на рынки стран Центральной Азии. Первый тренд привел к образованию Таможенного союза ЕврАзЭС, затем Единого экономического пространства и созданию на их базе в 2015 г. ЕАЭС. Китайская сторона выражала беспокойство, что в качестве побочного эффекта вводимое торгово-тарифное регулирование и вывод таможни на внешние границы ЕАЭС затронут его торговые интересы.

Второй — с 2013 г. стал частью более широкой китайской инициативы «Одного пояса, одного пути» (ОПОП). Ее сухопутный вариант в некоторой степени можно рассматривать и как адаптационный механизм экономической стратегии Китая в регионе к процессам евразийской интеграции. Но тот факт, что евразийская интеграция консолидировала в своих рядах не все страны Центральной Азии — за ее рамками остались Узбекистан и Таджикистан, которые являются членами ШОС – объективно способствовал сохранению значимости ШОС как площадки для многостороннего взаимодействия в треугольнике Россия – Китай – Центральная Азия, а внутри региона —  стран Центральной Азии между собой: тех, кто входит в интеграционный проект и нет.

Частью новой формирующейся реальности становится вопрос расширения Шанхайской организации сотрудничества. Объективно странам-участницам ШОС было вполне комфортно и в формате «шестерки». Появление данного вопроса на повестке дня можно рассматривать как отражение нескольких факторов. Первый – эволюционное и институциональное развитие ШОС. Например, выстраивая отношения с внешним окружением ШОС «обросла» странами-наблюдателями и странами-партнерами по диалогу. В русле этих процессов как признак фазы роста организации началось обсуждение приема в организацию новых членов. В качестве критерия для приема обсуждалась степень комплиментарности их политики к странам ШОС и наличие «обременения» в виде конфликтов с третьими странами. К потенциальным кандидатам на вступление эксперты относили Монголию и Иран. В то же время, отдельные страны-участницы не видели острой необходимости в расширении ШОС, чтобы не допустить размывания базиса и разрушения сложившегося баланса сил в организации.

Еще одним фактором стала усложнившаяся международная ситуация. Параллельно с ШОС, Россия в условиях ухудшения отношений с Западом наращивала контакты в рамках БРИКС и лелеяла надежды на подъем РИК (Россия-Индия-Китай), рассматривая их важным инструментом строительства многополярного мира. С сочувствием, но отстраненно к российской антизападной активности подходил Китай, у которого в свете американского поворота к Азии противоречиво развивались отношения с США. Таким образом, и в Москве, и в Пекине произошла определенная переоценка глобальных рисков и вызовов, которая оказывала давление на повестку развития ШОС.

Следующий фактор — хотя авторитет ШОС неуклонно рос, содержательное наполнение деятельности ШОС осуществлялось медленнее, чем ожидалось. Активность и становление других региональных объединений на этом пространстве также сказывалось на восприятии ее эффективности в конкурентном поле региональных институтов. Со своей стороны, страны Центральной Азии нуждались в большей степени диверсификации и многовекторности своих стратегий. Расширение ШОС, таким образом, виделось как свидетельство прогресса организации и решение нескольких проблем. Причем, каждая страна решала посредством расширения свои внешнеполитические задачи. Неоднозначная очевидность необходимости расширения ШОС, по-моему, и была одной из важных причин того, почему процесс расширения затянулся.

Здесь мы подходим к приему Индии и Пакистана. Понятно, что для обеспечения баланса было принято решение в пользу их одновременного принятия. Кроме того, на момент проведения уфимского саммита ШОС кандидатура Ирана, укорененного в ближневосточный узел проблем и полемизировавшего с Западом по иранскому ядерному вопросу, не набрала консенсуса среди стран-участниц ШОС.

CABAR.asia: Будет ли в новых условиях трансформация организации? Есть ли риск того, что заявленный принцип консенсуса в ШОС с принятием новых членов будет поколеблен?

Аскар Нурша: Не хотелось бы повторяться относительно плюсов и возможных минусов приема Индии и Пакистана, материалов на эту тему в последние дни вышло достаточно много. Но преобразование «шестерки» ШОС в «восьмерку» рано или поздно способствует корректировке повестки дня и смещению центра тяжести в деятельности организации, как географически, так и тематически. Но этот процесс трансформации займет несколько лет. Степень универсальности организации возрастет. Если мы рассматриваем Индию и Пакистан как равноправных членов организации, а это так, то они будут обладать теми же правами и участвовать в формулировании приоритетов и задач организации, внося в повестку дня собственные инициативы, и обеспечивая их реализацию собственными политическими и финансовыми ресурсами.

Высказываются определенные опасения, что вступление новых членов привнесет в деятельность ШОС разделение по альянсам: геополитическим осям, «двойкам» или «тройкам», стратегическим или тактическим по отдельным блокам вопросов. Но думаю, что возможные противоречия все же преодолимы, поскольку, во-первых, есть понимание, что на площадку ШОС нет необходимости выносить то, что может быть обсуждено на двустороннем уровне или на других площадках. Во-вторых, ШОС изначально строилась как консенсусная организация, которая развивается только по тем направлениям, по которым есть общее согласие. Хотя эффекты торможения периодически могут возникать, например, такие как инциденты, подобные отказу Индии от участия в саммите «Одного пояса, одного пути» в Пекине в середине мая.

CABAR.asia: В экспертных кругах и не только достаточно часто говорится о «шанхайском духе». Как вы считаете, способствует ли шанхайский дух консолидации позиций участников и решению тех или иных спорных вопросов?

Аскар Нурша: Шанхайский дух — это модель и принципы взаимоотношений, основанные на равноправии, уважении и учете взаимных интересов, невмешательстве во внутренние дела друг друга, том же консенсусе при принятии решений. По сути, это то, что как раз и привлекает новых членов в ряды организации.

Если шосовская «восьмерка» сохранит преемственность и приверженность базовым принципам организации, то ШОС пройдет испытание расширением. Как представляется, перспективы ШОС и «шанхайского духа» в целом будут зависеть не только от внутренней динамики, но и от того, как будут развиваться отношения ключевых игроков в глобальной политике.

CABAR.asia: Еще с принятием Хартии было задекларировано, что ШОС — это универсальная организация. Не считаете ли Вы, что именно универсальный характер ШОС не дает ей развиваться эффективно?

Аскар Нурша: Смотря как понимать универсальность. Если смотреть с точки зрения охвата сфер сотрудничества, то широкий диапазон предоставляет странам-участницам больше шансов для нахождения точек соприкосновения. Сама логика трансформации ШОС из «шанхайской пятерки» в полноценную региональную организацию подталкивала ее в сторону большей универсальности за счет включения в спектр активности ШОС тех направлений, где страны-участницы были готовы взаимодействовать. Именно в этом и в отсутствии жестких регламентирующих правил, норм и тем, заключалась история успеха ШОС.

Однако, если смотреть с географической точки зрения, то универсальность реализуется не более чем в строгих территориальных рамках пространства ШОС. И эта обращенность ШОС на внутреннее пространство – специфика взаимодействия стран-участниц. За пределами сферы ответственности организации она себя практически не проявляла, что устраивает сегодня и Китай, и страны Центральной Азии. Не менее важно, что ШОС предпочитала не поднимать на своей площадке вопросы, которые сами страны-участницы строго относят к категории своих внутренних дел. Защитники видели силу и живучесть ШОС в ее гибкости, критики же усматривали в этом ее аморфность.

CABAR.asia: Экономическое направление в ШОС, мягко говоря, проседает. Некоторые участники предлагают создать финансовые механизмы ШОС, банк развития ШОС. Как Вы считаете, что нужно сделать, чтоб экономические проекты под эгидой ШОС все-таки получили свою практическую реализацию?

Аскар Нурша: Процесс согласования вопросов создания у ШОС собственных финансовых механизмов, действительно, затянулся. Здесь надо отметить, что обсуждение механизмов финансирования проводилось в отсутствие реальных многосторонних экономических проектов по линии ШОС, для финансирования которых они должны были создаваться. С другой стороны, существовали расхождения во взглядах между Россией и Китаем. С инициативой учреждения Банка развития ШОС выступил Китай, предложив свои финансовые ресурсы для финансирования инвестиционных проектов ШОС. Чтобы уверенно держать руку на пульсе и контролировать процесс Россия добивалась создания Банка развития ШОС на базе Евразийского банка развития.

Пока страны-участницы обсуждали перспективность данной структуры, вопрос утратил острую актуальность для Китая с созданием Азиатского банка инфраструктурных инвестиций. Кроме того, собственные финансовые механизмы создаются Китаем по линии инициативы «Одного пояса, одного пути». Учреждаются двусторонние инвестиционные фонды. Хотя задача создания Банка развития ШОС с повестки дня Китаем не снята, можно констатировать, что все, что необходимо для финансирования проектов ШОС, может быть обеспечено Китаем созданными им новыми финансово-кредитными организациями.

Ситуация в мировой и региональной политике таким образом быстро меняется, и то, что раньше вызывало определенное отторжение, сегодня с учетом новых обстоятельств рассматривается под другим углом. Поэтому не исключено, что Банк развития ШОС все же будет создан.

CABAR.asia: Китай более трех лет активно продвигает инициативу ОПОП. Не считаете ли Вы, что теперь в этих условиях ШОС останется на задворках международной политики и со временем потеряет свое значение? Либо ШОС превратится в инструмент реализации ОПОП?

Аскар Нурша: В настоящее время Китай, в отличие от предшествующего десятилетия, присутствует в Центральной Азии наряду с двусторонним уровнем отношений, в двух многосторонних форматах. Прежде была только ШОС, но теперь к ней добавился ОПОП. Хотя ШОС сохраняет ценность для китайской дипломатии, ряд своих задач в регионе он более успешно может осуществить под эгидой ОПОП, при этом действуя по каналам двустороннего взаимодействия непосредственно со страной-партнером по ОПОП. Это позволяет Китаю более спокойно относиться к перипетиям и рискам приема новых членов в ШОС. В ОПОП были интегрированы многие предыдущие наработки Китая в транспортно-коммуникационной сфере в Китае и Южной Азии. То же самое, похоже, будет ожидать проекты ШОС с китайским участием. Свое значение ШОС не потеряет, если конечно Китай не столкнется внутри ШОС с серьезной оппозицией своим планам. ШОС понадобится Китаю больше для институционального и договорно-правового закрепления многосторонних экономических проектов и вопроса создания зоны свободной торговли с ЕАЭС. ОПОП на эти цели функционально не приспособлена, поскольку остается все же инициативой, а не организацией.

cabar.asia