ЕАЭС и его постсоветское окружение: к дискуссии о формате сотрудничества в условиях замедления процесса расширения ЕАЭС

Евразийский экономический союз (ЕАЭС) был учрежден в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе, подписанным в мае 2014 г. Данная международная организация региональной экономической интеграции сегодня объединяет пять постсоветских государств: Россию, Казахстан, Беларусь, Армению и Кыргызстан. Из пятнадцати постсоветских государств, возникших в результате распада СССР, остальные десять бывших союзных республик остались за рамками организации.

В европейской части постсоветского пространства к западу от Каспийского моря ЕАЭС сталкивается с растущим влиянием европейского интеграционного проекта. В состав Европейского союза в качестве полноправных государств-участников вошли Литва, Латвия и Эстония, закрепив свой уход в евроатлантическое пространство членством в НАТО. Другие три страны - Украина, Молдова и Грузия - заключили с Европейским союзом соглашения об ассоциации. Власти Украины и Грузии настроены укреплять свои политические и экономические связи с европейским интеграционным пространством в расчете обрести статус стран-кандидатов на вступление в ЕС. Азербайджан вышел из переговорного процесса по ассоциации с ЕС, но вступать в ЕАЭС также не собирается.

В то время как европейская часть постсоветского пространства является областью пересечения европейского и евразийского интеграционных проектов, в Центральной Азии Европейский союз не является фактором, определяющим отношения стран региона с ЕАЭС.

Центральноазиатские республики не ставят и не формулируют перед собой задачу интеграции в Европейский союз. Отношения с ЕС не становятся водоразделом, пролегающим между Россией и странами региона.

С другой стороны, здесь более сильно ощущается гравитационное притяжение Китая с востока и культурно-религиозное влияние мусульманского мира с юга и юго-запада. Вместе с тем, сопоставимых с ЕС и ЕАЭС по силе воздействия интеграционных проектов в данном регионе сегодня нет, если не брать в расчет начавший набирать в 90-е гг. обороты проект центральноазиатской интеграции, но и он до сих пор не смог приобрести необходимую динамику и пока снят с повестки дня. Однако значит ли это, что оставшиеся три страны Центральной Азии войдут в ЕАЭС?

ЕАЭС стал переходом евразийского интеграционного проекта на новый уровень интеграционного взаимодействия.    Однако заметно, что поступательное расширение данной организации приостановилось. С одной стороны, внутри организации существует обоснованная позиция, выразителем которой до приема Армении и Кыргызстана являлся Казахстан, согласно которой ЕАЭС не должен автоматически принимать в свои ряды всех желающих. 

Для вступления в ЕАЭС страна-заявитель должна соответствовать определенным критериям и условиям по экономическому развитию с тем, чтобы груз ее собственных экономических проблем не отразился негативно на деятельности всей организации. Надо сказать, что позиция Казахстана учитывала ситуацию в еврозоне, осложненную европейским долговым кризисом и тяжелым финансово-экономическим положением отдельных государств-членов под влиянием экономического кризиса 2008 г.

Из этого вовсе не следует, что состояние экономики является определяющим условием для членства в ЕАЭС. Как показывает существующая практика взаимодействия постсоветских стран, более важна приверженность целям экономического союза, сам выбор страны в пользу евразийской интеграции. Но если экономические критерии не будут соблюдаться, то в таком случае усиливается экономическая и инвестиционная нагрузка на стран-доноров внутри ЕАЭС, и возникает риск увеличения перекосов и дисбалансов в интеграционном взаимодействии, на что ранее указывал Казахстан.

С другой стороны, все, кто стремился присоединиться к ЕАЭС на данный момент, свое решение уже реализовали, и новых заявок на вступление не было озвучено. Появление в рядах стран ЕАЭС новых членов может занять больше времени, чем ожидалось.

Формирование «евразийской пятерки» очертило круг стран, решивших пойти по пути более тесных экономических интеграционных отношений с Россией и между собой. При всех привлекательных аспектах евразийской интеграции на постсоветском пространстве существуют и противоположные тенденции, выраженные в ориентации ряда постсоветских стран на другие интеграционные проекты, либо обусловленные их незаинтересованностью в участии в данных проектах и стремлением сохранения в том или ином виде существующего формата экономических связей или своего обособленного положения.

На позиционирование постсоветских стран относительно реализуемых на пространстве бывшего СССР интеграционных проектов, включая ЕАЭС, помимо экономических и географических факторов не менее значительное влияние оказывает восприятие указанных проектов через геополитическую призму как ключевыми внешними геополитическими игроками, так и самими постсоветскими странами. В европейской части постсоветского пространства более ярко выражено соперничество между Россией и Западом, в то время как в Каспийском и Центральноазиатском регионах подходы местных стран к внешним игрокам сопровождаются стремлением к большей геополитической плюрализации.

Такая модель отношений, основанная на синтезе идей экономической интеграции и геополитического мышления, в значительной степени переносится постсоветскими странами и их подходы к ЕАЭС. Исходя из этого, в России предпочли бы включить в ЕАЭС и ОДКБ максимально большее число постсоветских стран, усилив механизмы экономической интеграции общими политическими и военно-политическими институтами. Однако такой подход не встречает поддержки у ее партнеров по ЕАЭС, которым евразийская интеграция не мешает оставаться на позициях многовекторной внешней политики, хотя она и сковывает их возможности для дипломатического маневрирования между геополитическими игроками.

Важно понимать, что существующий формат отношений ЕАЭС с другими постсоветскими странами во многом унаследован от предыдущих этапов евразийского интеграционного проекта. Сказывается инерция отношений, сформированных под влиянием запуска в 2010 г.

Таможенного союза ЕврАзЭС, который занялся созданием общего таможенного пространства и единого рынка стран-участниц, не предлагая своему окружению других альтернатив кроме общих мер регулирования ТС в торговле с третьими странами. Акцент делался, прежде всего, на стимулировании производства и торговли между странами-участницами внутри создаваемого рынка. Как Таможенный союз, так и ЕАЭС на момент образования действовали в логике расширения состава участников, привлечения в свои ряды других постсоветских стран и защиты торгово-экономических интересов стран-участниц от внешних вызовов.

От потенциальных стран-кандидатов требовалось принятие согласованного подхода к таможенным процедурам и товарам в торговле с третьими странами, согласие на наднациональные органы координации и централизованный порядок зачисления и распределения ввозных таможенных пошлин. Механизм партнерского торгово-экономического взаимодействия Таможенного союза с постсоветскими странами, остававшимися вне ТС, не был проработан, а расчет на расширение евразийской интеграции и сложности во взаимодействии между постсоветскими странами к этому не располагали.

Постсоветскими странами, не желавшими вступать в Таможенный союз, в этот период двигало опасение утраты доступа на внутренний российский рынок и рынки других стран-участниц ТС. В европейской части постсоветского пространства наблюдался рост доли Европейского союза в общем внешнеторговом обороте стран региона, а в центральноазиатской части — Китая. Несмотря на это российский рынок, хотя постепенно сдавал свои позиции, оставался основным экспортным направлением для большинства стран.

Наиболее рельефно вопрос налаживания партнерских отношений с ТС без членства и смягчения вводимых ТС тарифных ограничений во взаимной торговле проявился в российско-украинских отношениях в годы президентства в Украине В. Януковича (февраль 2010 г. — февраль 2014 г.), при котором украинские власти продвигали формулу сотрудничества с Таможенным союзом «3+1». Как заявил в апреле 2011 г. министр иностранных дел страны К. Грищенко, ««3+1» — это не вступление в Таможенный союз, это формула договоренностей, которых мы должны достичь, как с каждым государством, так и в целом с этой структурой, чтобы обезопасить свои национальные интересы, в том числе экономические». По его словам, Украина пытается «выйти на лучший вариант» ее взаимодействия с Таможенным союзом, который бы позволил ей «сохранить рабочие места, расширить часть украинского рынка на российский, белорусский и казахский».

Предлагаемый Украиной формат «3+1» не нашел поддержки у России, в связи с чем она продолжила поиск приемлемой формулы сотрудничества. Выходом из ситуации, с точки зрения официального Киева, могло бы стать получение Украиной статуса наблюдателя в Таможенном союзе. Однако выяснилось, что при создании Таможенного союза в его договорно-правовую базу статус наблюдателя не был заложен, институт наблюдателя в ТС как таковой не был предусмотрен его форматом, что вытекает из специфики деятельности ТС.

Статус наблюдателя предоставлялся постсоветским странам на более ранней ступени евразийского интеграционного проекта — в ЕврАзЭС, куда входили Казахстан, Россия, Беларусь, Кыргызстан, Таджикистан и некоторое время Узбекистан. В статье 10 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества (г.Астана, 10 октября 2000 г.), в частности, указывается, что статус наблюдателя при ЕврАзЭС может предоставляться любому государству или международной межгосударственной (межправительственной) организации в случае обращения с соответствующей просьбой. Соответствующие решения о предоставлении, приостановке или аннулировании статуса наблюдателя принимаются Межгосударственным советом.

На основе договора было составлено Положение о статусе наблюдателя при ЕврАзЭС, утвержденное решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 13 мая 2002 г. №46.

В документе устанавливаются механизм и процедура предоставления объединением статуса наблюдателя, а также правовой статус наблюдателя. У наблюдателей было право присутствовать на открытых заседаниях органов ЕврАзЭС, выступать на заседаниях органов ЕврАзЭС с согласия председательствующего и получать по мере необходимости открытые документы и решения, принимаемые органами объединения. В то же время, они не были наделены правом голоса при принятии решений на заседаниях органов ЕврАзЭС и правом подписи документов органов ЕврАзЭС. Отметим, что с 2002 по 2014 гг. наблюдателями данной организации Молдова и Украина, и с 2003 по 2014 г. - Армения.

В результате многосторонних усилий Украина и страны Таможенного союза все же нашли решение, подписав в мае 2013 г. меморандум об углублении взаимодействия между Украиной и Евразийской экономической комиссией. Согласно документу, Украина получила возможность:

- присутствовать с согласия всех членов-участниц на открытых заседаниях Высшего Евразийского экономического совета, а также Совета Евразийской экономической комиссии и Коллегии ЕЭК без права участия в принятии решений;

- направлять свои предложения в ЕЭК;

- получать копии документов, принятых Высшим Евразийским экономическим советом и ЕЭК, за исключением документов, содержащих информацию ограниченного распространения;

- в целях обеспечения взаимодействия в рамках меморандума и обсуждения вопросов, связанных с дальнейшим углублением сотрудничества, определить своего представителя, наделенного необходимыми полномочиями.

В меморандуме фиксировалось намерение Украины в последующем стать наблюдателем при Евразийском экономическом союзе, где такую возможность планировалось предусмотреть. Но в самом документе статус наблюдателя не был юридически формализован, хотя украинские власти полагали, что в меморандуме была оформлена договоренность сторон, обеспечившая Украине функции наблюдателя де-факто и постоянное представительство в Таможенном союзе. В декабре 2013 г. президент В. Янукович, характеризуя Украину стратегическим партнером Таможенного союза, сообщил о том, что Украина изучает возможность присоединения к некоторым положениям ТС.

Помимо Украины, Евразийская экономическая комиссия в 2013 г. подписала меморандумы об углублении взаимодействия с Кыргызстаном (31.05.2013 г.) и Арменией (6.11.2013 г.), но с важными отличиями по контексту и содержанию. Обе страны подписали меморандум уже после того, как высказались за присоединение к Таможенному союзу и Единому экономическому пространству. Получив схожий набор прав, что и Украина, Кыргызстан зафиксировал в меморандуме стремление «в последующем стать полноправным членом Евразийского экономического союза», а Армения — помимо стремления обрести полноправное членство в ЕАЭС,   намерение присоединиться к договорно-правовой базе ТС и ЕЭП.

С заключением меморандума между Украиной и ЕЭК вопрос взаимодействия Украины с Таможенным союзом и Россией не утратил свою остроту. Для России одним из главных препятствий к урегулированию экономических проблем между странами оставалось движение Украины в направлении европейской интеграции. В декабре 2011 г. Киев и Брюссель объявили о завершении переговоров по соглашению об ассоциации Украины с ЕС и перешли к этапу подготовки к подписанию соглашения. Для России было неприемлемым то, что Украина добивалась преференциальных условий для торговли со странами Таможенного союза, не жертвуя при этом своими планами по созданию зоны свободной торговли с ЕС.

Дальнейшее развитие событий в треугольнике ЕС-Украина-Россия — пример соперничества двух интеграционных проектов, приобретшего характер «игры с нулевой суммой» между Россией и Западом, под воздействием которой украинский вопрос обострился, что привело к вооруженному конфликту на территории Украины и образованию на постсоветском пространстве глубоких линий разлома, которые прошли по востоку и юго-востоку Украины. Немаловажная причина конфликтного развития событий между Россией и Украиной наряду с геополитическими факторами, — отсутствие на тот момент дееспособного формата взаимодействия между постсоветскими странами и Таможенным союзом, а также между ТС и ЕС.

Украинский кризис нанес ущерб обоим интеграционным процессам, повлияв на подходы постсоветских стран как в отношении европейской интеграции, так и в отношении евразийской интеграции. Украину и Грузию он подтолкнул к более тесным связям с ЕС и подписанию соглашения об ассоциации. Армения и Азербайджан, напротив, вышли из процесса заключения соглашения об ассоциации с ЕС, при этом Армения приняла решение присоединиться к ЕАЭС. Молдова и ЕС, хотя и подписали соглашение об ассоциации с ЕС в июне 2014 г., заметно сбавили темпы сближения.

Для оценки механизмов взаимоотношений, сложивших между участниками евразийского интеграционного проекта, и внешними партнерами на постсоветском пространстве, также особую значимость приобретает понимание форм сотрудничества между Россией и странами Центральной Азии, поскольку здесь в первое десятилетие XXI века сложился и воспроизводился тип отношений, отличающийся от других субрегионов постсоветского пространства. Как и на пространстве к западу от Каспийского моря, в Центральной Азии далеко не все страны были готовы участвовать в интеграционном процессе. Из постсоветского интеграционного процесса с самого начала исключил себя перешедший в 1995 г. к политике нейтралитета Туркменистан. Подходы остальных стран региона к евразийской интеграции в большей степени отражали динамику процессов разноскоростной интеграции на постсоветском пространстве. Но здесь наблюдаются существенные отличия.

Прежде всего надо отметить, что до запуска Таможенного союза евразийская интеграция на постсоветском пространстве в географическом плане развивалась ассиметрично. С образованием ЕврАзЭС в 2001 г. на протяжении последующего десятилетия именно в Центральной Азии располагалась большая часть ее стран-участниц. Из пяти постоянных стран-участниц, если не считать краткое пребывание в региональном объединении Узбекистана (2006–2008), за исключением России и Беларуси остальные страны-участницы принадлежали к центральноазиатскому региону. Таким образом, Таможенный союз в своем развитии во многом опирался и отталкивался, как более развитая стадия интеграции, от институционального механизма, созданного на платформе ЕврАзЭС.

Партнерский характер взаимодействия подкреплялся наличием точек соприкосновения по многим региональным вопросам, признанием важной роли России в поддержании региональной стабильности. Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан и в разные годы Узбекистан (2006–2012) входили в состав ОДКБ. Даже приостановив свое участие в ЕврАзЭС и ОДКБ, Узбекистан не стал антагонистом России, а перешел к выстраиванию отношений Россией в двустороннем формате.

Когда из ЕврАзЭС выделилась «интеграционная тройка» в лице России, Казахстана и Беларуси, ставшая на путь создания Таможенного союза ЕврАзЭС, предполагалось, что остальные страны ЕврАзЭС по мере готовности к нему присоединятся. Насколько эти страны реально намеревались войти в состав Таможенного союза — отдельный вопрос, однако взаимодействие между ядром интеграции и остальными членами ЕврАзЭС объяснялось как взаимодействие стран, находящихся на разных стадиях интеграции.

Не абсолютизируя ЕврАзЭС, и, отмечая слабую эффективность организации и в ряде случаев формальный характер договоренностей, тем не менее можно констатировать, что в Центральной Азии евразийский интеграционный проект в «нулевые» годы добился определенных результатов, которые стали основой для формирования Таможенного союза.

Вместе с тем, в стратегической перспективе Таможенный союз и запущенное в январе 2012 г. Единое экономическое пространства ускорили эрозию ЕврАзЭС, а решение о создании Евразийского экономического союза расширило эту трещину. Прежняя конфигурация разноскоростной интеграции в регионе распалась, а вместе с ней была утрачена и идеология, хотя и несовершенного, но все же интеграционного взаимодействия интеграционной тройки и стран региона, расположенных к югу от Казахстана.

В данной ситуации важно то, что инициатива исходила от создателей Таможенного союза, для которых ЕврАзЭС утратил смысл, что привело в конечном счете в 2014 г. к его упразднению. Другая альтернатива ЕврАзЭС, кроме членства в ЕАЭС, не была предложена. Во-первых, это было связано с тем, что поэтапно ЕАЭС готовилась принять бывшие страны ЕврАзЭС в свои ряды. К тому времени стремление стать полноправным членом ЕАЭС выразил Кыргызстан, и стороны готовились к реализации данного решения, что было осуществлено в августе 2015 г. 

Еще одна страна ЕврАзЭС — Таджикистан, — рассматривался Россией потенциальным кандидатом на вступление в ЕАЭС. Во-вторых, оставшиеся в регионе две страны — Туркменистан и Узбекистан — самоопределились в своей политике, заявив о твердом желании остаться в стороне от евразийского интеграционного процесса. Тем самым, запущенный Россией, Казахстаном и Беларусью новый формат более тесного интеграционного взаимодействия обозначил новый этап в отношениях между странами ЕАЭС и другими странами Центральной Азии. В нем впервые с конца 90-х не было места евразийской интеграции.

Отчасти эта ситуация по обе стороны Каспийского моря сглаживалась инструментами экономического сотрудничества, сохранившимися в торгово-экономическом взаимодействии стран в рамках Содружества Независимых Государств, которые продолжали служить в качестве фундамента для последующих стадий и достигнутых уровней постсоветской интеграции. В октябре 2011 г. странами СНГ был подписан Договор о зоне свободной торговли, к которому присоединились Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Молдова, Украина, Таджикистан и отдельным протоколом Узбекистан. Хотя не все государства выполнили необходимые внутригосударственные процедуры, позволяющие обеспечить полноценное действие достигнутых договоренностей, данный договор и комплекс двусторонних соглашений стран СНГ служит правовым механизмом, компенсирующим многие неудобства во взаимной торговле для стран, не вошедших в ЕАЭС.

Еще одним механизмом регулирования торгово-экономического взаимодействия и приведения к общему и универсальному знаменателю становятся правила и нормы Всемирной торговой организации для постсоветских стран, ставших ее членами. Помимо трех стран Балтии, на постсоветском пространстве к ВТО присоединились Кыргызстан (1998), Грузия (2000), Молдова (2001), Армения (2003), Украина (2008), Россия (2012), Таджикистан (2013) и Казахстан (2015). Вступив в ВТО, ее члены принимают в торговле между собой международные правила торговли и конкуренции. В данном случае важно то, что торговая политика стран-участниц ЕАЭС, ранее вошедших в ВТО, должна быть совместима с нормами ВТО, что сказывается и на их торговле с внешними странами-членами ВТО, включая постсоветские страны.

В настоящее время, на второй год функционирования Евразийского экономического союза более отчетливо наблюдается замедление переговорного процесса по вступлению Таджикистана в ЕАЭС. В силу внутренних и внешних причин официальный Душанбе затянул процесс изучения вопроса вступления в ЕАЭС и не торопится запустить дорожную карту на вступление. Даже в случае, если Таджикистан примет положительное решение по данному вопросу, не исключено, что дальнейший рост ЕАЭС вширь остановится. Это обстоятельство обуславливает необходимость новых подходов со стороны ЕАЭС к своему постсоветскому окружению.

На примере Таджикистана, Узбекистана, Туркменистана, Азербайджана и Молдовы возникает закономерный вопрос: как ЕАЭС выстраивать свою дальнейшую торговую стратегию в отношении данных стран? Для России и ее партнеров по ЕАЭС в целом ясно, как реагировать, когда отношения с постсоветскими странами, например, в случае Украины и Грузии, развиваются в конфликтном ключе или в русле конкуренции с альтернативными интеграционными проектами. Но если страна сохраняет близкие и партнерские отношения с Россией и другими странами ЕАЭС, или проводит конструктивно настроенный курс, находясь вне данного интеграционного объединения, как выстраивать отношения с такими странами? Относиться ли к ним как к «третьим странам», в равной степени, что и странам за пределами СНГ? Но тогда усиливается риск появления новых разделительных линий на постсоветском пространстве. Более того, это ускорит размывание и исчезновение самого постсоветского пространства.

В сложившейся ситуации необходимо искать новый баланс, обусловленный принятием объективных реалий в экономическом и политическом взаимодействии с постсоветскими странами.

Несмотря на то, что попытки Украины и Молдовы выстроить преференциальные торгово-экономические отношения с интеграционной «тройкой» не увенчались успехом на предыдущем этапе, мы видим, что необходимость отлаживать отношения сохраняется в повестке дня ЕАЭС. Серьезным прецедентом для остальных стран является пример Молдовы, которая после избрания президентом страны в декабре 2016 г. И. Додона и благодаря его усилиям добилась от Высшего евразийского экономического совета принятия в апреле 2017 г. решения о предоставлении Молдове статуса наблюдателя при ЕАЭС. В случае если это решение будет оформлено правовыми документами, то Молдова станет первой страной, получившей статус наблюдателя в региональной организации.

Статус наблюдателя предусмотрен статьей 109 Договора о Евразийском экономическом союзе, подписано в мае 2014 г. В соответствии с договором, уполномоченные представители государства-наблюдателя наделяются правом присутствовать по приглашению на заседаниях органов ЕАЭС, получать принимаемые его органами неконфиденциальные документы, но не могут участвовать в принятии решений в органах ЕАЭС. Кроме того, договор включает положение, согласно которому государство-наблюдателя должно воздерживаться от любых действий, способных нанести ущерб интересам ЕАЭС, его членом и целям данного договора.

Статус наблюдателя при ЕАЭС не является новшеством, он был предусмотрен и в рамках ЕврАзЭС. Более важно, что ЕАЭС в лице Молдовы оговаривает предоставление статуса наблюдателя стране, заключившей с Европейским союзом и реализующей соглашение об ассоциации, которая при этом на данный момент отождествляет себя с европейским экономическим пространством. Договоренности между Молдовой и ЕАЭС важны с точки зрения понимания границ допустимого в настоящий момент для политических и торговых отношений между ЕАЭС и других постсоветских стран.

Хотя статус наблюдателя дает больше возможностей в плане вовлеченности в процесс принятия решений в органах ЕАЭС и восстановления торговых отношений с Россией, назвать его эффективным механизмом взаимодействия все же сложно по сравнению с тем, что ЕАЭС пошел на заключение в мае 2015 г. соглашения о зоне свободной торговли с Вьетнамом. Сам факт того, что постсоветские страны близко не подошли к тому, что достигнуто Вьетнамом и обсуждается с рядом стран Восточной и Юго-Восточной Азии, Ближнего Востока и Южной Азии, является индикатором нездорового развития отношений постсоветских стран. И эта ситуация нуждается в исправлении путем выстраивания партнерских отношений с заинтересованными странами из постсоветского окружения.

russiancouncil.ru